Mit Baulandstrategie zum Ziel

Wie gelingt es Kommunen, mehr Wohnbauland bereitzustellen? Landau in der Pfalz macht es vor. Ein Mix baulandpolitischer Instrumente schöpft die Möglichkeiten der kommunalen Einflussnahme auf den Bodenmarkt aus und nutzt dessen Dynamik im Sinne des Gemeinwohls und der Daseinsvorsorge.

Die Stadt Landau in der Pfalz mit ihren rund 47.500 Einwohnern liegt im Süden von Rheinland-Pfalz und ist Teil der Metropolregion Rhein-Neckar. Mit den politischen Umbrüchen zu Beginn der 1990er-Jahre rückte die Stadt aus einer ehemaligen Grenzregion in die Mitte Europas und erfährt seitdem einen regelrechten Boom, der sich in stetig wachsenden Wirtschaftszahlen und einem fast 20-prozentigen Bevölkerungswachstum ausdrückt.

Aufgrund ihrer militärischen Vergangenheit als Garnisonsstadt konnte Landau mit dem Abzug des französischen Militärs Mitte der 1990er-Jahre auf umfangreiche Konversionsflächen für die eigene bauliche Entwicklung zurückgreifen. Rund 100 Hektar ehemaliger bebauter Militärflächen wurden einer zivilen Nutzung überführt. Über 2000 Wohnungen werden bis zum Beginn der 2020er-Jahre entstehen.

Die ausreichende Verfügbarkeit von Wohnbauflächen war bis vor wenigen Jahren Garant für eine im regionalen Vergleich moderate Boden- und Immobilienpreisentwicklung und stabile Mieten. Mit dem näher rückenden Abschluss der Konversion sind inzwischen aber auch in Landau aufgrund der anhaltend hohen Nachfragen nach Wohnraum in den letzten Jahren signifikante Preissteigerungen zu beobachten. Eine 2015 beauftragte Bauland- und Wohnraumanalyse ergab, dass die noch verfügbaren Baulandreserven in der Stadt die bis 2030 prognostizierten Wohnraumbedarfe nicht annähernd decken können. Ein Paradigmenwechsel bei der Wohnsiedlungsentwicklung war notwendig und es entstand die Initiative „Landau baut Zukunft“.

Ausgangspunkt war die Feststellung, dass in Landau bis 2030 zur Bedarfsdeckung 2500 Wohnungen gebaut werden müssen, die 2015 vorhandenen Baulandreserven aber nur noch für maximal 1000 Wohnungen ausreichen und bei Fortführung der Bautätigkeiten spätestens 2020/2021 aufgebraucht sein werden. Aufbauend auf einem Baulandkataster und einer bereits 2010 beschlossenen Baulandstrategie wurde das gesamte Gemeindegebiet nach Baulandreserven im Innen- und Außenbereich untersucht.

Neben sämtlichen Baulandreserven und Baulücken im Innenbereich wurden geeignete Siedlungserweiterungspotenziale im Stadtgebiet ermittelt. Zwei Leitlinien ergaben sich hieraus für die neu aufzustellende Flächennutzungsplanung: 1000 Wohnungen sollen im Innenbereich entwickelt werden, 1500 Wohnungen müssen im Außenbereich entstehen; 2000 Wohnungen entstehen in der Kernstadt (in der gut zwei Drittel der Einwohner Landaus leben), 500 Wohnungen verteilen sich auf die acht Stadtdörfer um die Kernstadt.

Städtebauliche Entwicklungsmaßnahme

In der Summe ergab sich ein zusätzlicher Baulandbedarf im Außenbereich von rund 27 Hektar. Schnell war klar, dass dieser Flächenwert nicht mit kleineren Arrondierungen an den Siedlungsrändern erreicht werden kann, sondern größere Siedlungserweiterungen am Stadtrand ins Auge gefasst werden müssen. Daher beschloss der Stadtrat im Jahr 2016 vorbereitende Untersuchungen für eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme nach Paragraf 165 BauGB (Baugesetzbuch) für einen zunächst 100 Hektar, inzwischen auf 40 Hektar reduzierten Untersuchungsbereich.

Das Instrument der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme wird in Landau voraussichtlich nicht zur Anwendung kommen müssen. Die vorbereitenden Untersuchungen waren aber für die Stadt der Einstieg in Verhandlungen zum Grunderwerb, die gestuft nicht nur im Voruntersuchungsbereich, sondern stadtweit in potenziellen Siedlungsentwicklungsgebieten geführt werden. Bereits im Jahr 2010 hatte der Stadtrat mit der Baulandstrategie den Grundsatzbeschluss gefasst, dass Baugebiete nur dort ausgewiesen werden, wo die Stadt zu 100 Prozent Eigentümerin der Flächen ist oder werden kann.

Dies führte dazu, dass bis heute die Flächennutzungsplanung die zur Verfügung stehenden Baulandreserven nur noch an städtebaulich geeignete Stellen in kommunalem Eigentum lenkt und die Stadt in den vergangenen drei Jahren rund 13 Hektar und damit etwa 50 Prozent des prognostizierten benötigten Baulands im Außenbereich erworben hat.

Diese aktive Baulandpolitik versetzt die Stadt in die Lage, aktiv Einfluss zu nehmen, wann Baugrundstücke an welche Nutzergruppen an den Markt gegeben werden. So ist beispielsweise sichergestellt, dass Einheimische bevorzugt in den Genuss von Baugrundstücken kommen oder Baugemeinschaften ihre Projekte in der Stadt realisieren können. Darüber hinaus können soziale, baukulturelle, ökologische oder bautechnische Maßstäbe gesetzt und über Konzeptvergaben kann ein aktiver Beitrag zur Bodenpreisdämpfung geleistet werden.

Eine Besonderheit der Landauer Baulandinitiative ist der „Wertsteigerungsausgleich“. Er verknüpft Innen- und Außenentwicklung und stellt eine Wertabgabe für Außenentwicklungsvorhaben zur Stärkung der Innenbereiche dar. Vom späteren Baulandpreis werden 15 Prozent für Maßnahmen der Innenentwicklungen und die Verbesserung der städtischen Infrastruktur verwandt. Allerdings wird dieser Kostenanteil anders als in anderen Städten nicht auf den Grundstückspreis aufgeschlagen (und damit vom Käufer und Endnutzer finanziert), sondern vom Ankaufspreis abgezogen und damit von den Grundstücks(alt)eigentümern, die von der „Veredelung“ des Bodens zum Bauland profitieren, bezahlt. Durch dieses Modell wurden Finanzmittel für die Sanierung und Entwicklung älterer Bausubstanz in den Ortskernen oder wichtige Infrastrukturmaßnahmen frei, ohne das Bauland unnötig zu verteuern.

Der bauplanungsrechtlich verankerte Grundsatz „Innenentwicklung vor Außenentwicklung“ wird schließlich im Rahmen der Initiative auch durch aktive Eigentümeransprache und aktivierende Bauberatung gelebt. So konnte seit 2011 die Anzahl der Baulücken von 417 auf heute 180 gesenkt werden. Die Leerstandsquote in der Stadt beträgt weniger als zwei Prozent und liegt damit inzwischen unter der allgemein anerkannten „gesunden“ Leerstandsreserve von drei Prozent.

Handlungsoptionen für Bauland

Der aufgezeigte Mix baulandpolitischer Instrumente steht vollumfänglich in der kommunalen Handlungshoheit und bedarf keiner landes- oder bundesrechtlicher Initiativen. Er schöpft die Möglichkeiten der kommunalen Einflussnahme auf den Bodenmarkt aus und nutzt die Dynamik auf dem Bodenmarkt im Sinne des Gemeinwohls und der Daseinsvorsorge. Das enge Ineinandergreifen planungsrechtlicher und bodenpolitischer Instrumente ist Markenkern der Initiative „Landau baut Zukunft“ und erfordert ein enges interdisziplinäres Zusammenwirken in der Stadtverwaltung. In Zeiten, in denen das Liegenlassen eines Grundstücks eine sichere und lukrative Geldanlage darstellt, darf Baulandentwicklung nur über den kommunalen Zwischenerwerb erfolgen – die klassische Baulandumlegung sichert keine Baulandaktivierung, sondern schafft nur Bauland auf dem Papier.

Die kommunalen Handlungsoptionen für die Schaffung und Aktivierung von Bauland sind vielfältig. Sie lassen sich wie folgt zusammenfassen:

• Schaffung und Sicherstellung einer fundierten Datengrundlage zum Bodenmarkt: Wie viel Baulandreserve hat meine Stadt? Welche Wohnungsbedarfe – quantitativ und qualitativ – habe ich in der Stadt? Welche Siedlungserweiterungsflächen gibt es noch im Stadtgebiet und in wessen Eigentum befinden sich diese?

• Sorgfältig abgestimmte und stufenweise aufgebaute Flächennutzungsplanung: Ein solche ist die Grundlage für eine nachhaltige Stadtentwicklung und muss sicherstellen, dass die städtebaulich geeigneten Flächen für eine Siedlungsentwicklung in ausreichendem Umfang zur Verfügung stehen, um bei den Verhandlungen zum Ankauf von Grundstücken als Stadt auch in einer guten Verhandlungsposition zu stehen.

• Aktive Bodenbevorratungspolitik: Bauerwartungsland und Bauland gehören in kommunales Eigentum, um es wirklich entwickeln zu können. Alternativ können Treuhänder oder „kommunale Dritte“ in das Eigentum der zur Entwicklung anstehenden Flächen eintreten. Nur dann kann die Gemeinde über zeitlich gestufte Konzeptvergaben bodenpreisdämpfend wirken und sicherstellen, dass Bauland auch baulich genutzt wird, und steuern, dass Wohnraum für die Menschen entsteht, die ihn dringend benötigen.

Christoph Kamplade

Der Autor
Christoph Kamplade ist Baudirektor der Stadt Landau in der Pfalz und leitet dort das Stadtbauamt