Die Bedeutung des wirkungsorientierten Verwaltungshandelns wächst. Es häufen sich Berichte von Verwaltungen, die ihre Steuerungssysteme in diese Richtung weiterentwickeln. Ausgangspunkt ist dabei die Frage, was für Bürger und Gemeinwesen erreicht werden soll.
Haushaltskonsolidierung kann in einer Kommune zu einer konfliktreichen Auseinandersetzung zwischen Politik und Verwaltung, in der Verwaltung selbst und zwischen Politik und Bürgern werden. Häufig versucht die Verwaltung, diesen Konflikt vor den Haushaltsberatungen durch moderate Einsparungen in allen Bereichen zu lösen („Rasenmäherprinzip“). Von dieser Routine wird abgewichen, wenn Eingriffe der Kommunalaufsicht drohen. Der Politik- und Verwaltungswissenschaftler Lars Holtkamp identifiziert dabei unter anderem die Strategien Zeitdruck, Zentralisierung und Konsolidierung. Alle diese Strategien schränken den Gestaltungsspielraum kommunalpolitischer Akteure ein. Wenn schnell, in kleiner Runde, ohne Alternativen und unter Berufung auf Expertisen entschieden wird, leidet außerdem die Legitimität des Verwaltungshandelns.
Durch die Neue Verwaltungssteuerung soll nicht nur Kundenorientierung, sondern auch Wirkungsorientierung erreicht werden. Dafür wird der Begriff des wirtschaftlichen Verwaltungshandelns weit ausgelegt: Leistungen und Wirkungen der Verwaltung müssen gleichzeitig nach Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit beurteilt werden. Wird Wirkungsorientierung zum strategischen Muster der Verwaltungsführung, können die kommunalpolitischen Akteure auch bei angespannter finanzieller Lage Gestaltungsspielraum gewinnen und möglicherweise die Legitimation ihres Handelns steigern.
Zielorientiertes Verwaltungshandeln
Das Konzept der wirkungsorientierten Verwaltungsführung zum Beispiel nach Kuno Schedler und Isabella Proeller geht davon aus, dass das Verwaltungshandeln zielorientiert ist. Der Verwaltungsorganisation werden entsprechende Ressourcen zur Verfügung gestellt, ihr Handeln lässt sich in Aktivitäten zerlegen. Aus mehreren Aktivitäten entstehen für Dritte sichtbare Leistungen, die bei den Bürgern die gewünschte Wirkung erzielen. Leistungen werden in der Regel zu Produkten zusammengefasst (z. B. beschiedener Bauantrag oder Sanierung einer Straße). Wirkungen entstehen auch, aber nicht nur durch diese Leistungen (z. B. Einhaltung von Bauvorschriften oder Verkehrssicherheit).
Diese Ursache-Wirkungs-Kette wird in Deutschland häufig durch das 3-E-Konzept beschrieben: Werden Ziele und Wirkungen in ein Verhältnis gesetzt, ist eine Aussage über die Effektivität (Effectiveness) des Verwaltungshandelns möglich. Werden Ressourcen und Leistungen in ein Verhältnis gesetzt, ist eine Aussage über die Effizienz (Efficiency) möglich. Werden die kostenminimale Beschaffung und der kostenminimale Einsatz von Ressourcen betrachtet, ist eine Aussage über sparsamen Mitteleinsatz (Economy) möglich. Die Wirksamkeit des Verwaltungshandelns kann nur verbessert werden, wenn alle drei Kriterien Zielerreichung, Wirtschaftlichkeit im engeren Sinne und Sparsamkeit verbessert werden.
Die Bedeutung des wirkungsorientierten Verwaltungshandelns wächst auch in Deutschland. Es häufen sich Berichte von Verwaltungen, die ihre Steuerungssysteme in diese Richtung weiterentwickeln. Ausgangspunkt ist dabei die Frage, was für Bürger und Gemeinwesen erreicht werden soll. Gerade in einer finanziell angespannten Lage eröffnet die Diskussion der Zielerreichung sowie des dazu erforderlichen Transformationsprozesses von Ressourcen in Leistungen Gestaltungspotenziale, die bei einer Konzentration auf Sparsamkeit verborgen bleiben.
Die Aufforderung, effizient zu handeln, ist zwar leicht an die Verwaltung delegierbar, begünstigt aber eine Zielverschiebung: Überspitzt formuliert, wird letztlich das Falsche sehr effizient gemacht. Chancen zum Lernen bleiben unberücksichtigt. Dabei könnte das Verwaltungshandeln verbessert werden, wenn Informationen über die Wirkung von Maßnahmen an Politik und Verwaltung systematisch zurückgegeben würden. Meist eröffnet bereits die sachliche Diskussion aller Akteure über Leistungen, Leistungsstandards und unterstellten Wirkungsketten neue Perspektiven.
Strategische Verwaltungsführung beinhaltet wie jeder Managementprozess planende, durchführende und kontrollierende Elemente. Dieser Regelkreis wird im Performance Management mit dem Haushalt verknüpft. Soll das strategische Muster einer Kommune erstmals durch Wirkungsorientierung geprägt werden, müssen für den erforderlichen organisationskulturellen Wandel geeignete Instrumente kombiniert werden. Neben Politik und Verwaltung können in diesen Prozess auch Bürger einbezogen werden. Nach dem Leitbild der Bürgerkommune hat dann der Bürgermeister die Aufgabe, Konkordanzdemokratie und kooperative Demokratie auszubalancieren.
Analyse als Einstieg in die Planung
Alle kommunalpolitischen Akteure sollten sich einig sein, dass das Verwaltungshandeln wirkungsorientiert geprägt werden soll. Haushaltskonsolidierung – gerade aufgrund von strukturellen Defiziten – ist ein Problem, das nur über einen längeren Zeitraum gelöst werden kann. Werden Wirkungen gemessen, muss das politische Ziel noch existieren.
Analysierend ist zunächst die Kommune als Ganzes zu betrachten. Dafür wird im strategischen Management die SWOT-Analyse verwendet, bei der Stärken (Strengths) und Schwächen (Weaknesses) der Organisationen den Chancen (Opportunities) und Herausforderungen (Threats) ihrer Aufgabenumwelt gegenübergestellt werden. Um Chancen und Herausforderungen auf die Aufgabenumwelt beziehen zu können, müssen für die Kommune relevante Anspruchsgruppen identifiziert werden. Dazu können unter anderem Parteien, Verwaltungsmitarbeiter, Aufsichtsbehörden und ortsansässige Unternehmen zählen.
Bürger sind mehr als eine Anspruchsgruppe, ihre Interessen müssen differenzierter betrachtet werden. Nach wenigen Vorarbeiten sollte diese Analyse im Rahmen eines Strategieworkshops entwickelt werden. Dieser ist auch ein Kommunikationsinstrument. Mithilfe des Workshops wird eine gemeinsame Sicht auf Verwaltungsorganisation und Aufgabenumwelt entwickelt.
Entscheidung über Themen
Schlussfolgerungen auf Basis dieser Analyse fallen leichter, wenn dabei Themen fokussiert werden. Themen können sich auf eine oder mehrere Verwaltungsleistungen beziehen oder zu einem Projekt des gesamten Gemeinwesens werden. Sie sind in einer pluralen Gesellschaft einfacher zu diskutierten als übergeordnete Ziele. Mit einem klaren Diskussionsgegenstand vor Augen entstehen außerdem Ideen zur Umsetzung (Strategieformulierung). Enttäuschungen durch nicht realisierbare Stoßrichtungen werden vermieden. Werden zwei bis fünf Themen definiert, entwickelt sich zwischen ihnen ein Wettbewerbs- und Spannungsverhältnis. Das begünstigt die Veränderung der Verwaltungsorganisation.
Richtungsweisende Muster sind zum Beipsiel die Bewältigung von Strukturwandel, Kooperationen oder eine Reform der Verwaltungsorganisation. Im Zuge von Haushaltskonsolidierungen kann auch der Schuldenabbau, Leistungsstandards in bestimmten Produktgruppen oder die Produktion freiwilliger Leistungen zusammen mit organisierten Bürgern zum Beispiel in den Bereichen Sport und Kultur zum Thema werden.
Hilfsgrößen zur Kontrolle
Für die Themen werden in der Verwaltung durch Zielvereinbarungen Zuständigkeiten festgelegt und mit den entsprechenden Produktgruppen des Haushalts verknüpft. Budgets für Produktgruppen sollten mit den Organisationseinheiten der Verwaltung übereinstimmen.
Haushaltskonsolidierung ist außerdem ein Anlass, das Haushaltsplanungsverfahren zu überdenken. Am Anfang sollte geschätzt werden, wie viel Finanzmittel zu erwarten sind. Dann schlägt die Verwaltungsspitze vor, wie diese Mittel auf Themen und Bereiche verteilt werden. Erst nach dem sogenannten Eckwertebeschluss des Gemeinderats beginnen die anderen Organisationseinheiten mit der Haushaltsplanung, die dann weniger detailliert beraten werden muss.
Ob die durch ein Thema verfolgten Ziele erreicht worden sind, wird schließlich mit Indikatoren überprüft. Indikatoren sind Hilfsgrößen, die bezogen auf Leistungen oder Wirkungen näherungsweise Hinweise zur Zielerreichung geben sollen. Wirkungen lassen sich dabei besser auf Produktgruppen bezogen beobachten. Ihre Messgrößen sollten nur als Voraussetzung für eine Verwaltungswirkung verstanden werden.
Mit wirkungsorientierter Verwaltungsführung kann eine nachhaltige Haushaltskonsolidierung erreicht werden. Die Beurteilung des Verwaltungshandels mit dem 3-E-Konzept gelingt, wenn sich die kommunalpolitischen Akteure zunächst auf Themen konzentrierteren und erst später weitere geeignete Bereiche einbeziehen. Die strategische Verwaltungsführung sollte zunächst zwischen Politik und Verwaltung eingeübt werden. Verwaltungszentriert handelnde Bürgermeister begünstigen die Haushaltskonsolidierung. Später können Bürger am strategischen Management beteiligt und dann auch zu Mitgestaltern des Gemeinwesens werden.
Elmar Hinz
Der Autor
Prof. Dr. Elmar Hinz lehrt Verwaltungswissenschaften an der Hochschule Nordhausen und ist Sprecher des Instituts für Public Management und Governance. Zu seinen Arbeitsgebieten zählen strategische Verwaltungsführung, Zielsteuerungssysteme und Verwaltungsmarketing. In Projekten mit Verwaltungen, Kirchen und gemeinwohlorientierten Organisationen entwickelt er auch wissenschaftliche Impulse für die Praxis.
Info: Weitere Beiträge zu Strategien für die nachhaltige Konsolidierung finden Sie in dem Ratgeber “Haushalt 2.0”, erschienen in der edition der gemeinderat (Juli 2015). Renommierte Fachwissenschaftler und erfahrene Praktiker vermitteln Know-how, um Einsparpotenziale zu identifizieren und Sparmaßnahmen zu gewichten. Sie machen die Komplexität der Haushaltskonsolidierung transparent und beleuchten die wichtige Rolle von Rat und Verwaltung.
– Inhaltsverzeichnis “Haushalt 2.0” (PDF-Download)
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